Дискуссия о внесении изменений в Конституцию Карелии с неизбежностью обратила внимание общественности и на статьи Основного закона, в которых устанавливаются статус и функции Законодательного собрания республики. Они описаны в 3 главе (статьи 32 — 45).
Сколько лет существует парламент в Карелии, с 1994 года, столько и длится спор между сторонниками двух разных точек зрения. Одни настаивают на том, что Законодательное собрание республики должно быть профессиональным институтом представительной власти, депутаты которого обязаны работать в нём на постоянной основе, полностью сосредоточившись на законотворчестве и только за это получая зарплату (по аналогии с Госдумой). Их оппоненты с этим не соглашаются, считая, что правильнее когда часть депутатов являются профессиональными законотворцами, в том смысле, что для них это единственная работа и всё своё время они отдают именно законодательной деятельности, но одновременно, настаивают сторонники данной позиции, обладать депутатскими мандатами должны и те, кто на общественных началах исполняет функции парламентариев, привнося в работу Заксобрания дыхание жизни. Соответственно, вторые имеют постоянные места работы вне парламента и зарплату получают по месту основной своей работы. Обе точки зрения имеют свои резоны и выбор между ними носит часто политический характер. Но сразу скажем, что в Карелии давно уже узаконен однопалатный парламент со смешанной профессионально-общественной структурой.
В нынешней редакции Конституции республики записано, что депутаты Заксобрания работают как на профессиональной постоянной основе, так и на непостоянной основе путём совмещения своей деятельности в Законодательном собрании с выполнением ими трудовых обязанностей по месту основной работы (статья 34). Вокруг этой статьи и разворачивается сейчас спор. В частности действующий депутат парламента Карелии Александр Федичев (фракция «Справедливая Россия») направил предложение в конституционную рабочую группу, считая правильным увеличить численность депутатского корпуса, что, по его мнению, сделает работу последнего более эффективной. К его аргументации мы ещё вернёмся, а сейчас в самом общем виде опишем историческую эволюцию Законодательного собрания Карелии.
С момента его создания, а нынче действует уже шестой созыв (2016-2021 г.), парламент не единожды переживал структурные преобразования. Первых два созыва – с 1994 по 2002 годы — он был двухпалатным. Первая назвалась – Палатой Республики и состояла из 25 депутатов, работавших на постоянной основе (это была профессиональная часть депутатского корпуса), а вторая именовалась Палатой Представителей, входили в которую по два представителя от каждого муниципального образования Карелии, то есть всего в ней состояло 36 депутатов, работавших на непостоянной основе (за исключением двух руководителей). Такая конструкция Заксобрания из 61 депутата функционировала до 2002 г.
Решение о преобразовании двухпалатного парламента в однопалатный принято было на референдуме 26 марта 2000 г. И с 2002 года все последующие Заксобрания были однопалатными, со смешанным профессионально-общественным представительством.
В третьем созыве (2002-2006 г.) состояло 57 депутатов, из которых 19 работали на постоянной основе (33%). В четвёртом созыве (2006-2011 г.) из 50 депутатов — 16 на постоянной основе работали (32%).Пятый созыв (2011-2016 г.) хотя и остался с прежней численностью депутатского корпуса в 50 человек, однако отличался от предыдущих тем, что на постоянной основе в нём мог работать любой пожелавший того депутат. Таких набралось тогда 35 человек (70%). Правда, следует уточнить что год от года численный состав депутатов пятого созыва, работавших на постоянной основе (за зарплату), менялся, оставаясь где-то в вилке 64-70 процентов.
Норма о свободном выборе самим депутатом Заксобрания на постоянной или не постоянной основе ему работать сломала прежнюю практику, когда включение депутата в состав профессионально работающей группы зависело от множества внешних факторов, чаще всего негласного и даже корыстного характера. Юридическое ограничение числа депутатов, которым предоставлялось право (!) работать на постоянной основе в парламенте, время от времени порождало двусмысленные ситуации, напоминавшие «политический торг» между группами политиков. Не редкостью было, когда нелояльные депутаты (по отношению к региональной власти) отсекались от профессионального законотворчества. Потому вокруг права депутата самому выбирать для себя статус постоянного/не постоянного представительства в Заксобрании шли многолетние споры, завершены которые были (на время) тогда, когда в пятом созыве Заксобрания возникла ситуация, что ни одна партийная фракция не обладала депутатским большинством, то есть не могла единолично решать кадровые вопросы. В результате фракции «Единая Россия», обладавшая тогда 38% мандатов в ЗС РК, вынуждена была договариваться с парламентскими оппонентами, представленными фракциями «Справедливая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Яблоко», в сумме распоряжавшимися 62% мандатов. Впрочем, демократическая норма депутатского самоопределения – на постоянной или не постоянной основе им работать — ушла в историю вместе с пятым созывом.
В шестом созыве (2016-2021 г.), ныне действующем, из 36 депутатов на постоянной основе могли работать только 17 человек (47%). К слову сказать, примерно такое же процентное соотношение было и в депутатских корпусах первых двух парламентских созывов — 44,3% (25 депутатов Палаты Республики и ещё двое руководителей из Палаты Представителей).
Данная модель Законодательного собрания и закреплена в действующей Конституции Карелии. Надо ли её менять?
Однозначного ответа на этот вопрос нет. Ни одна парламентская фракция не настаивает на отказе от смешанной системы представительства. Хотя действующая модель Заксобрания и подвергается частичной ревизии её критиками. Уже упоминавшийся депутат А. Федичев, обращаясь в рабочую конституционную группу, предлагает вернуться к прежней численности депутатского корпуса в 50 человек. По его мнению, нынешняя модель не позволяет избирателям иметь полноценное представительство в Законодательном собрании. Поясняет он свою мысль тем, что избирательные округа так нарезаны, что в каких-то случаях жители одного муниципального образования входят в разные избирательные округа. Но делается это, оговоримся мы, по закону, поскольку требуется соблюдать численное равенство избирателей в округах. Потому когда списочный состав парламента сократили до 36 депутатов (кстати, за это в 2015 г. голосовали практически все парламентские фракции), то неизбежно малонаселённые районы и не могли претендовать на то, что от них будут выдвигаться кандидаты в депутаты. В результате избирательные округа получились в ряде случаев межрайонными, что А. Федичев считает недостатком.
И, действительно, многие поселения одного района оказались разнесёнными по разным избирательным округам. Например, в Поморский округ включены были поселения четырёх районов (Беломорского, Медвежьегорского, Муезерского и Сегежского), в Западно-Карельский округ тоже попали поселения четырёх районов (Муезерского, Питкярантского, Сортавальского и Суоярвского), в Пудожский округ — поселения трёх районов (Медвежьегорского, Пудожского и Сегежского). Самыми раздробленными оказались Медвежьегорский и Сегежский районы, чьи поселения были разделены по трём избирательным округам. Подобная нарезка основательно перекроила электоральную карту Карелии. Такую ситуацию Федичев и считает неправильной, предлагая вернуться к модели, которая бы учитывала административно-территориальное единство районов. Чего невозможно сделать без увеличения численности депутатского корпуса.
На что ему могут возразить, что произошедшее в октябре 2015 года переформатирование парламента Карелии (тогда были внесены изменения в Основной закон республики), не ухудшило конституционных прав избирателей республики.
Одним из аргументов сторонников сокращения численности Законодательного собрания Карелии являлось желание сэкономить на депутатах. Логика очевидная: меньше депутатов – меньше денег требуется на их содержание, как и в целом на функционирование Заксобрания. И когда в конце 2015 года верстался республиканский бюджет на 2016 г., то действительно на сокращении численности депутатского корпуса — с 50 до 36 человек — удалось сэкономить примерно 30 миллионов рублей. Одновременно с этим сокращён был тогда и аппарат Законодательного собрания со 102 сотрудников до 88. Однако в дальнейшем это показное преимущество в силу объективных причин (в стране шло общее удорожание жизни) оказалось утраченным. Можно сравнить, как менялись объёмы бюджетных трат на Заксобрание, начиная с 2016 года.
В 2016 году общие расходы на парламент составляли 156 миллионов 858 тысяч рублей, из этой суммы на зарплату депутатов уходило 44 млн 431 тыс. рублей, на оплату труда сотрудников аппарата Заксобрания — 74 млн. 407 тыс. рублей. В 2017 году те же самые статьи расходов выглядели так: общие расходы – 147 млн 377 тыс. руб., из них на депутатов – 24 млн 455 тыс. руб., на аппарат -71 млн. 331 тыс. рублей. В 2020 году: общие расходы — 174 млн. 742 тыс. руб., из них оплата труда депутатов составила 44 млн. 607 тыс. руб., а зарплата сотрудников аппарата ЗС РК — 108 млн 506 тыс. рублей. И уже ясны параметры финансирования парламента Карелии на 2021 год (республиканский бюджет принят в первом чтение): общие расходы — 193 млн 727 руб., из них на депутатский корпус выделяется — 49 млн 587 тыс. руб. и на работников аппарата ЗС РК – 123 млн. 351 тыс. рублей.
То есть, мы видим, что содержание депутатского корпуса (заработная плата парламентариев) мало изменилось: при 50 депутатах в 2016 г. это обошлось налогоплательщикам в 44 млн 431 тыс. руб., так и при 36 депутатах в 2020 г. — 44 млн 607 тыс. рублей. Напротив содержание аппарата Заксобрания выросло за то же время на 34 миллиона рублей.
Сравнительный анализ финансовой нагрузки Заксобрания (как института власти) на региональный бюджет даёт основание говорить, что разговоры о необходимости сокращения численности депутатов парламента ради сбережения бюджетных денег выглядят безосновательными.
Спор о наиболее эффективной структуре Заксобрания ещё впереди. Но уже ясны основные темы для такой полемики. Сохранять или нет нынешнюю профессионально-общественную конституционную модель или переходить на думский вариант формирования представительного органа власти, когда бы депутаты в Заксобрании работали только на постоянной основе? Следует ли увеличивать число депутатов в парламенте? На первый вопрос ответ скорее всего будет отрицательным. Действующую норму Конституции РК депутатское большинство, представленное в шестом созыве ЗС РК «единороссами», пересматривать не станет. Как и вряд ли пожелают депутаты-«единороссы» удлинять парламентскую скамейку. Это не в их партийных интересах. Чем больше численность депутатского корпуса, тем больше шансов у политической оппозиции прорваться на выборах в парламент Карелии. Да и в обществе идея увеличения численности депутатов вряд ли найдёт поддержку. Это будет восприниматься как разрастание штата чиновников. Потому и сами сторонники увеличения числа избирательных округов (понимайте, численности депутатов) будут крайне осторожны в своей настойчивости, бдительно наблюдая за реакцией избирателей.
Анатолий Цыганков