В Россию возвращается одноуровневая модель организации местного самоуправления
Экспериментировали–экспериментировали и опять к советской модели организации местной власти возвращаемся. Оказывается, она наиболее рационально и финансово экономно организована была. Тогда существовали районы (административно-территориальные образования), обладавшие необходимым набором административных и финансовых рычагов управления, в рамках которых функционировали районные центры и поселковые/деревенские представительно-исполнительные органы власти на местах (сейчас этот уровень власти мы именуем поселенческим). Единый районный бюджет. Единая система административного управления. Единая и взаимосвязанная вертикаль представительной власти. В такой конструкции местной власти понятно было, кто и за что отвечает.
После многочисленных реформ местного самоуправления в России утвердилась в 1990-х годах двухуровневая модель, когда две самоуправляющиеся системы власти сосуществовали в муниципалитетах. Есть поселенческий уровень со своими полномочиями, со своим бюджетом, со своими органами управления (администрациями, советами депутатов). Есть районные центры, в статусе городских поселений, с тем же набором полномочий. То и другое — всё это поселенческий, первый уровень власти. И рядом с ними второй уровень – муниципальные районы, тоже со своим бюджетом, со своим аппаратом управления (администрациями), депутатским представительством. К слову, в районные советы депутатов, как правило, не избирают сейчас, а делегируют в них представителей территорий, причём в состав депутатских корпусов входят по должности руководители и исполнительной власти, то есть главы поселений, что основательно всё запутывает, поскольку представительная и исполнительная власть смешивается.
К этому ещё добавим, что наряду с поселенческой системой существуют и городские округа, в Карелии их два будет – Петрозаводск и Костомукша.
Когда двухуровневая модель создавалась, то думалось, что она приблизит местную власть к местным жителям. Напомним, что жители населённых пунктов, входящих в состав поселения, должны иметь возможность в течение светового дня попасть в свой административный центр и домой потом вернуться, решив дела в администрации поселения. Кстати, эту территориально-временную норму не всем муниципальным районам удаётся исполнить, такие расстояния в Карелии.
Что показали прошедшие годы, насколько эффективно действует двухуровневая модель местного самоуправления? Этот вопрос мы задали человеку, который и советскую систему застал, поработав в ней, и сейчас продолжает руководить муниципалитетом. Мы спросили главу администрации Кемского района Юрия Разумейчика, который, к слову, ещё и ассоциацию «Совет муниципальных образований Республики Карелия» возглавляет, назвать основные изъяны двухуровневой системы местного самоуправления. Ответ его оказался пространным, мы приводим здесь лишь некоторые его аргументы. Начал он с того, что каждое поселение имеет свой бюджет, естественно, нищий — плакать хочется, глядя на него, горько пошутил Разумейчик, — в редкой казне поселения имеются деньги на решение местных проблем, и при этом из наличествующей скромной суммы половина денег, а то и больше, уходит на содержание местных администраций, то есть на их зарплату. Тогда как в советские годы пара сотрудников исполкома сельского совета решала на местах все текущие задачи (справки всевозможные оформляли, жалобы принимали).
В Кемском районе, с числом жителей в 17 тысяч человек, сейчас пять администраций функционируют, из них четыре поселенческих. Следовательно, нужно избрать пятерых глав поселений, пять депутатских корпусов. Постоянно возникает невероятная проблема с кадрами, особенно сложно подыскать людей на должности глав поселений, на которых возлагается огромная материальная и финансовая ответственность за жизнь поселений. Год от года всё меньше охотников впрягаться в эту работу, потому что местные жители видят, как правоохранительные и надзорные органы жёстко преследуют за любую управленческую оплошность, штрафуя персонально глав поселений за отступление от норм законодательства.
Юрий Разумейчик убеждён, что нет никакой необходимости плодить многоголовую бюрократию. Правильнее всем поселениям войти в состав единого муниципального образования с единым бюджетом, то есть вернуться к районной модели организации местного самоуправления. Потому когда в Госдуме возникло предложение внести изменения в федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то он и его колели были за это, потому что заявленными изменениями предусматривалась возможность объединения поселений в рамках одной административно-хозяйственной территории. Правда, для слуха не очень понятно звучало, зачем данное формирование поименовали «городским округом», правильнее было всё-таки вернуть в обиход понятие «район».
Но, как говорится, хоть горшком назови, только в печь не ставь. Важно другое, поправки в закон включены и довольно быстро. 24 марта 2017 г. их приняли в Госдуме, через пять дней Совет федерации проголосовал за новую редакцию закона, а 3 апреля президент страны В. Путин, подписав обновлённый закон, сделал его действующим. То есть теперь те муниципальные образования, которые желают изменить модель организации местной власти в районе, получили такую возможность. Для совершения данного действия нужно чтобы представительные органы поселений и муниципального района приняли решение объединиться. Не требуется проведения референдума, а такое предложение на начальной стадии рассмотрения поправок в закон звучало. И как только такая воля населения получает закрепление в виде официального решения сессий советов депутатов, так и запускается процедура объединения.
Надо сказать, что и до принятия последних поправок в 131-й закон в Карелии возникали инициативы по объединению поселений. Член Совета федерации России Игорь Зубарев, многие годы представлявший избирателей Беломорского района в парламенте Карелии, в разговоре с нами напомнил, что ещё в 2013 году Беломорский район стал одним из первых, который используя возможности старой ещё редакции закона, изменил структуру районной и городской администраций, объединив администрации райцентра (города Беломорска) и Беломорского муниципального района. А в 2015 г. тот же путь прошли в соседнем Кемском районе, напомнил Ю. Разумейчик, когда между администрацией Кемского муниципального района и администрацией Кемского городского поселения подписано было соглашение о передаче вопросов местного значения городского поселения на уровень муниципального района. То есть в районе создан был единый административный орган управления. Правда, Беломорский опыт не повторялся больше нигде в республике.
— Как депутат Законодательного собрания Карелии, — рассказывает сенатор И. Зубарев , — я в то время участвовал в этом объединительном процессе, поддерживал его. Ранее действовали и городская, и районная администрации в Беломорске. После принятия решения о передаче полномочий городской администрации в район, первая была упразднена. Для обеспечения преемственности исполнения текущих городских задач глава городской администрации был назначен заместителем главы администрации района, что позволило избежать путаницы, жители знали по какому вопросу к кому обращаться. Естественно, такая оптимизация привела и к сокращению затрат не только на штатную численность служащих, но и на техническое содержание администрации.
К этому добавим, что на городском уровне сохранился Беломорский горсовет, который продолжает свою работу, а во главе его стоит глава городского поселения (председатель горсовета), который, не имея собственной городской администрации, вместе с депутатским корпусом решает однако все задачи, формулируемые местными жителями перед представительным органом власти. Уже имея перед глазами опыт успешного объединения двух типов поселений, Зубарев убеждён, что новые поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» упростят процедуру объединения других поселений и муниципалитетов желающих пойти по этому пути. Надо или не надо поселениям и районам объединяться – это местным депутатам решать.
Анатолий Цыганков