Чем ближе к людям, тем бессильнее власть

Недавняя история, произошедшая в Олонецком районе, где двое глав сельских поселений — Ильинского и Куйтежского – добровольно сложили с себя руководящие полномочия, и чуть было не побежавшая следом череда подобных же отставок (депутаты Ильинского поселения тоже вознамерились было коллективно отказаться от мандатов, но их отговорили), вызвала полезную общественную дискуссию на тему: как сделать местную власть властью, чтобы сельские депутаты и главы здешних поселений имели бы реальную возможность управлять территорией, решая насущные задачи жителей?

Даже самое поверхностное знакомство с проблемами, встающими перед представителями сельской власти, говорит, что, федеральный центр, объявив о создании конституционной самостоятельности местной власти, отделив её по европейскому образцу от власти государственной, фактически не создал финансово-экономических условий для функционирования муниципальных образований поселенческого типа (городские округа с муниципальными районами относительно благополучно существуют). Мало кому непонятно, что проблема не в отдельно взятых поселениях (их руководителях), а в родовой законодательной травме при организации низового уровня власти. Хотя и внутри самих сельских поселений, безусловно, проблем тоже хватает, прежде всего, кадровых, ну, нет на селе специалистов, готовых грамотно исполнять управленческие функции, людей учить нужно.

Каким образом преодолевать объективные и субъективные трудности в работе местного самоуправления? Своё видение проблем и пути выхода из них на недавнем совещании в Госдуме России намеревался изложить депутат парламента Карелии, председатель комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики Виктор Позерн. Однако выступить ему не удалось, слишком много было желающих, но свои раздумья, оформленные в виде тезисов, он передал в президиум совещания. Обратят ли на них внимание в Москве, не известно, но точно, что есть смысл обсудить его предложения. Проблемы местного самоуправления Виктор Позерн знает изнутри, потому как шесть лет сам ходил в депутатах Лахденпохского районного совета и города Лахденпохьи.

В этой публикации представлены тезисы его выступления (В. Позерн, к слову, впервые избирается в парламент республики и потому взгляд его совершенно не замыленный).

В чём видит корневую проблему депутат, заговаривая о современной модели местного самоуправления? Он убеждён, что одна из причин разрушения поселенческой власти (самой близкой к людям) объясняется аморфностью всей системы представительной власти. По его мнению, в России отсутствует взаимодействие между разными уровнями единой по сути представительной власти. Практически мало что связывает между собой депутатскую вертикаль: советы депутатов поселений/районов – региональных парламентов – и Государственной думы.

Для начала предлагаем вам познакомиться со схемой разработанной В. Позерном, все эти внешне скучноватые стрелки, объясняющие характер взаимоотношений между ветвями власти, отнюдь не плод его теоретического воображения, а результат многолетнего погружения в муниципальное депутатство.

Не замахиваясь на федеральный уровень (наверное, время ещё не пришло), депутат В. Позерн рисует трёхслойный пирог, где на первом уровне у него находится региональная власть, ниже следует районное самоуправление и замыкает пирамиду поселенческая власть. На всех уровнях, по мнению Позерна, достаточно развиты горизонтальные взаимодействия, то есть существуют реальные механизмы сотрудничества между исполнительной и представительской властью в пределах данного уровня.

Вертикальное взаимодействие налажено между всеми уровнями исполнительной власти и практически не работает между уровнями представительной власти, утверждает В. Позерн, потому что в плане взаимодействия в законодательной плоскости — вертикаль ещё как-то работает, в том смысле, что МСУ должны исполнять законы, принятые в ЗС РК, а вот контакта в плане представительства – никакого.

К чему это приводит? – задаётся вопросом В. Позерн и отвечает. Во-первых, не возникает общего согласованного плана работы депутатов разных уровней. В результате депутаты района часто не в курсе проблем своих поселенческих коллег, а поглощённые региональными заботами депутаты Заксобрания отрываются от своих окружных территорий.

Во-вторых, каждый уровень пытается решать вопросы исключительно своей компетенции, порой подчёркнуто дистанцируясь от решения задач, стоящих перед депутатами других органов представительной власти. С одной стороны, это вроде бы естественно, каждая группа депутатов действует в рамках законом определённых полномочий. Но одновременно это и нелепо, поскольку управленческие компетенции периодически передаются (делегируются) с одного уровня на другой, и обратно. И если исполнительная власть, скрепленная вертикалью, вынуждена решать эти вопросы в комплексе, то законодательная (представительная), фактически являясь выразителем интересов избирателей, на практике пытается контролировать только тот уровень полномочий, который предписан ей 131-м федеральным законом. А это бессмысленно, поскольку 90 процентов избирателей вообще не вникают в существо полномочий разных уровней власти местного самоуправления. Для них депутаты — все едины, и потому люди пребывают в недоумении, узнавая, скажем, что их обращение в представительный орган власти (скажем, к депутатам поселения) начинает двигаться вверх по инстанциям, поднимаясь с одного уровня представительной власти на другой (хотя для этого есть объяснения: поселениям не хватает полномочий, чтобы решить задачу, поставленную избирателями). Внешне логичная практика – перепасовка обращений, а часто и просто переадресация заявителей в вышестоящую инстанцию, со ссылкой на то, что на месте вопрос всё равно не решить – по большому счёту дискредитирует институт представительной власти как таковой, убеждён Виктор Позерн.

Тогда как преодолевать это препятствие? Опять излагаем позицию депутата Позерна, который предлагает законодательно закрепить механизмы взаимодействия, иначе говоря, внутренними регламентами обязать депутатов действовать заедино. В качестве иллюстрации он приводит такой механизм: депутатов Заксобрания обязать участвовать в заседаниях советов районов тех территорий, от которых они избраны по одномандатным спискам, и это же обязательное требование распространить на районных депутатов уже в отношении их сельских коллег. И в качестве обратной связи — депутаты поселений должны делегировать своих представителей для участия в каждом заседании районного совета. Для этого придётся согласовать графики сессионной работы представительных органов власти.

Кроме того существуют и другие проблемы, требующие скорейшего законодательного оформления и воплощения в жизнь, по мнению В. Позерна. Например, нет ясности с тем, по каким критериям оценивать работу глав администраций (поселений, районов, республик). А это ежегодно обязаны делать депутаты, выслушивая отчёты руководителей исполнительной власти. При этом отчёт о работе часто превращается в доклад о планах, намерениях и перспективах. Таким образом механизм коррекции деятельности администрации со стороны депутатов, реально даваемый им один раз в год во время доклада, не работает. Оценка сводится к формальному заслушиванию тронной речи с элементами поощрения и порицания докладчика. Это никак не способствует развитию самоуправления, убеждён Позерн. Отсюда напрашивается вывод, умозаключает он: необходимо создать унифицированную форму отчёта и критерии оценки эффективности.

Одновременно с этим возникает проблема обратной связи депутатов и избирателей. Всё, чем сегодня рискует депутат, это быть не избранным в депутаты на очередной срок. Этого не достаточно, убеждён В. Позерн, особенно для депутатов, работающих на постоянной основе. К сожалению, обязательность отчёта депутатов перед избирателями в средствах массовой информации, фактически нигде не соблюдается. Необходимо ввести стандартизированную форму отчёта депутата (критерии оценки его работы, сроки, формы). Для депутатов, работающих на постоянной (освобожденной) основе, оценка должна выноситься публично. Может быть не так жестко, как для глав администраций, но все-таки достаточно строго.

Руководствуясь «вертикальной логикой», к чему приучены регионы, Виктор Позерн считает возможным разработать на федеральном уровне типовые правила и предложить их в качестве модельных для субъектов Федерации, где депутатские корпуса подстроят под себя общие принципы организации местной власти.

P.S. Все желающие приглашаются к дискуссии. С чем вы согласны? Против чего возражаете? И главное — что предлагаете для того, чтобы органы местной власти стали нормально работать?

Наша справка

Виктор Позерн, депутат парламента Карелии, председатель комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики Виктор Позерн. Шесть лет являлся депутатом Лахденпохского районного Совета и города Лахденпохьи.